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A Lei nº 9.985, criada no ano 2000, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) e estabeleceu critérios e normas para a criação, a implantação e a gestão das unidades de conservação, conforme seu artigo 1º. Quase 20 anos após a sanção da lei, o Brasil possui mais de 720 unidades de conservação, com diferentes modelos e diferentes objetivos a conquistar. Como uma ferramenta de compensação para auxiliar os municípios na preservação dessas unidades - e que tem registro e situação regularizada junto aos órgãos responsáveis -, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) Ecológico, ou ICMS verde ou socioambiental, é um mecanismo de remuneração dos municípios na luta pela manutenção dos recursos naturais brasileiros.
Uma unidade de conservação ambiental é caracterizada pelo seu objetivo institucional de preservar e conservar os recursos hídricos, a fauna e a flora, assim como as características geológicas do espaço. Além da luta pela preservação, as unidades ainda tem como propósito recuperar os ecossistemas degradados pela ação de terceiros, promover o desenvolvimento sustentável e instrumentalizar a defesa do meio ambiente. O ICMS Ecológico não é um novo imposto para atuar nessa questão. Na realidade, ele serve como uma nova forma de redistribuição de recursos dentro do ICMS, considerando o nível de atividade econômica nas cidades e a preservação dos espaços ambientais.
A Constituição Federal de 1988 determina, em seu artigo 158, que 25% do produto total da arrecadação do ICMS deve ser repassado aos municípios. Na prática, de todo o ICMS arrecadado pelo Estado, 75% fica para o poder estadual, enquanto o restante vai para os municípios. Dos 25% destinado aos municípios, 18,75% são repassados conforme o valor proporcional a quanto cada município contribuiu na arrecadação, enquanto 6,25% é definido por lei estadual, abrindo a possibilidade do ICMS Ecológico.
Em 1991, o Paraná tornou-se o primeiro estado brasileiro a implantar o sistema, via lei complementar. Os paranaenses, seguidos pelos paulistas e os mineiros, abriram o caminho para o pensamento sobre a alocação dos recursos em propósitos ambientais e, hoje, somam 17 estados regulamentados no sistema. No Rio Grande do Sul, o ICMS Ecológico existe desde 1997, através da Lei Estadual nº 11.038, por iniciativa da Secretaria Estadual do Meio Ambiente e Infraestrutura (Sema), refletindo as experiências relativamente bem-sucedidas das regiões que já utilizavam o sistema.
No Rio Grande do Sul, o critério de repasse considera o tamanho das áreas das unidades de conservação que estão contidas nos limites das cidades, com o percentual do ICMS de 7% destinado a essas unidades. Dessa forma, os 25% do ICMS repassado considera área do município, produção primária, população, evasão escolar, entre outros, completando 18% do montante total. Esses critérios se somam aos 7% destinados às unidades de conservação, ou áreas indígenas e áreas inundadas por barragem (somente em caso da atividade principal, como uma hidrelétrica, por exemplo, não seja realizada no município beneficiado), atingindo o total de um quarto do ICMS total do Estado.
O pensamento sobre o ICMS Ecológico nasceu como uma compensação financeira às cidades que estavam inseridas em áreas de preservação e, por consequência, poderiam enfrentar baixa arrecadação pela impossibilidade de receberem indústrias - por muitas vezes poluentes e destruidoras do meio ambiente. Para Daniel Vilasboas Slomp, analista ambiental da Sema, o repasse representa uma forte fonte de renda para os municípios, mas com um valor ambiental maior. "A compensação acontece devido à preservação de determinada área e que traz ao município um ganho econômico e ambiental maior do que a exploração daquele ambiente de outras formas", conta o analista.
Dimensionar custos financeiros e os impactos nos recursos naturais segue os princípios da contabilidade ambiental - área que busca construir um paralelo benéfico entre a proteção ambiental e os dados econômicos e financeiros. No sentido prático, o pensamento ambiental contábil corrobora para as interpretações iniciais sobre o ICMS Ecológico, considerando supostas perdas econômicas em detrimento da preservação ambiental.
O Rio Grande do Sul possui, atualmente, 108 unidades de conservação, dispostas em 87 municípios ao redor do Estado, segundo o levantamento da Sema. Embora o repasse do ICMS Ecológico seja uma garantia aos municípios para garantir a conservação dos espaços ambientais, Slomp salienta que existem mais de 100 unidades de conservação ao redor do Estado que não são regularizadas pela Sema, órgão responsável por cadastrar as áreas nos sistema estadual. "Gramado e Canela, por exemplo, apresentam unidades de conservação que não estão regularizadas pela secretaria, o que resulta na impossibilidade deles receberem o repasse", explica. Além da obrigatoriedade de regularização, a Sema atua no monitoramento sobre a preservação das zonas e, caso haja irregularidades, tem o poder de retirar o cadastro já realizado pelo município junto ao Estado.
Mesmo sendo uma verba com um propósito pré-definido - de fortalecer as áreas ambientais municipais -, não existem instrumentos que garantam a alocação dos recursos recebidos através do ICMS para finalidade ambiental. O que existe é uma instrução, também realizada pela Sema, na qual os analistas orientam os gestores municipais a realocar esses valores na questão ambiental. Slomp afirma que uma gestão eficiente dos recursos naturais das cidades, somada a uma equipe técnica eficiente na elaboração do plano ambiental, pode trazer ainda mais capital para o município, uma vez que fortalece as possíveis participações de editais voltadas ao meio ambiente, como o Fundo Nacional do Meio Ambiente ou do banco de desenvolvimento estatal alemão KFW, com forte presença no Brasil.
Eduardo Lesina, com agências
Preservação da Mata Atlântica brasileira pode ser financiada via tributação
Modalidade é uma fonte importante para subsidiar um sistema de proteção ambiental de qualidade
CLAUDIO FACHEL/ARQUIVO/JC
A Fundação SOS Mata Atlântica lança o estudo "ICMS Ecológico e as Unidades de Conservação Municipais da Mata Atlântica", que traz uma conclusão fundamental para o debate sobre valorização dos parques e reservas brasileiros: além de não impedir que a cidade se desenvolva economicamente, pode ser mais vantajoso para alguns municípios de baixa renda proteger uma determinada área e receber o ICMS Ecológico do que investir em outras atividades produtivas.
Para chegar a essas conclusões, a ONG analisou, de forma inédita, o cenário das UCs municipais - mais conhecidas como parques e reservas - da Mata Atlântica. Além disso, buscou verificar como o ICMS Ecológico pode ser um mecanismo indutor para criação e implementação de áreas protegidas.
"Nossa análise mostra que o ICMS Ecológico é uma fonte importante para financiar um sistema de proteção ambiental de qualidade nas cidades da Mata Atlântica, ou seja, 3.429 municípios onde vivem mais de 70% da população. Com isso, os municípios podem otimizar recursos para outras áreas também estratégicas, como educação e saúde, garantindo a melhoria da qualidade de vida da população", afirma Erika Guimarães, gerente de Áreas Protegidas da Fundação SOS Mata Atlântica e coordenadora do estudo. No Rio Grande do Sul, apenas 7,5% da cobertura original da Mata Atlântica está preservada e com alto grau de fragmentação.
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) com critérios ambientais é conhecido como ICMS Ecológico (ICMS-E). Ele institui medidas ambientais como critério de repasse dos recursos financeiros, abrindo oportunidades para transformações importantes da gestão ambiental municipal.
"Na prática, trata-se de um mecanismo tributário que possibilita aos municípios acesso a parcelas maiores dos recursos financeiros arrecadados pelos estados através do ICMS. Ao atender a determinados critérios ambientais estabelecidos em leis estaduais, esses municípios recebem valores além daqueles já de direito. As áreas protegidas e outras medidas ambientais se tornaram critério de repasse dos recursos financeiros desse tributo fiscal, abrindo oportunidades para transformações importantes da gestão ambiental municipal", afirma Luiz Paulo Pinto, biólogo responsável pelo estudo, que é mestre em Ecologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Por outro lado, mesmo com os avanços obtidos em quase três décadas, é importante observar que os municípios ainda demonstram dificuldades para a internalização do tributo. A falta de capacidade institucional e a implementação de mecanismos financeiros e de cooperação técnica entre os órgãos ambientais e com os demais setores governamentais, são os principais gargalos nesta área.
Apenas 25,8% (266) das UCs municipais da Mata Atlântica registradas nesse estudo estão inseridas no Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC). E somente 35% das UCs municipais possuem algum tipo de informação nos websites das prefeituras e/ou estão registradas no CNUC, evidenciando o desafio de sistematizar informações a respeito delas. Em São Paulo, por exemplo, seria muito importante a incorporação das UCs municipais nos critérios de repasse do ICMS Ecológico, já que somente as UCs estaduais são consideradas nos critérios ambientais do tributo. A inclusão das municipais beneficiaria pelo menos 32 municípios que já possuem UCs municipais, assim como poderia incentivar outros municípios a criarem suas próprias áreas protegidas.
Além disso, é necessário monitoramento e análise constante do mecanismo para que os municípios não fiquem desestimulados. Segundo o estudo, quanto mais municípios aderirem ao índice e criarem UCs em seus territórios, menor será o retorno financeiro, a menos que o montante arrecadado cresça na mesma proporção. Existe a necessidade de ampliar o conhecimento sobre as UCs municipais e o ICMS Ecológico para possibilitar o aperfeiçoamento desses mecanismos e das políticas públicas capazes de proporcionar a proteção da biodiversidade em longo prazo, com a contribuição dos governos locais.
Contabilidade ambiental ajuda na gestão dos recursos naturais
A lógica contábil do Sistema de Contas Nacionais (SCN) permite uma avaliação do desempenho global da economia, por meio da apresentação das relações entre agentes econômicos, transações, atividades, produtos, e ativos e passivos. Calcula-se, assim, o Produto Interno Bruto (PIB), que representa a soma (em valores monetários) de todos os bens e serviços finais produzidos em uma determinada região durante um período determinado.
A contribuição das atividades econômicas para a economia pode ser medida por um indicador como o PIB, no entanto, esse indicador não incorpora a contribuição que os recursos naturais (incluindo os ecossistemas) têm na economia.
Dentro dessa lógica, o Sistema de Contas Econômicas Ambientais (SCEA) surge como um conjunto de metodologias para a contabilidade de recursos naturais (como água, florestas e ecossistemas) associados à atividade econômica.
O SCEA complementa o SCN utilizando seus princípios contábeis às informações ambientais, e permite uma análise combinada entre dados ambientais e informações econômicas (em termos físicos e monetários) em uma única estrutura.
No contexto das Metas de Aichi e das Metas Nacionais de Biodiversidade, a meta 2 refere-se à importância da integração efetiva dos valores da biodiversidade, geodiversidade e sociodiversidade em contas nacionais, o que é feito pela contabilidade ambiental.
A Lei nº 13.493, de 17 de outubro de 2017, instituiu no Brasil o Produto Interno Verde (PIV), em cujo cálculo será considerado o patrimônio ecológico nacional. O cálculo do PIV deverá possibilitar a convergência com sistemas de contas econômicas ambientais e uma melhor interpretação dos bens e serviços produzidos pelo País através da inclusão de elementos de sustentabilidade.