Mais de 70% das medidas provisórias de Lula 'caducam' no Congresso em 2023

O presidente Luiz Inácio Lula da Silva encerra seu primeiro ano de mandato com mais medidas provisórias que perderam validade do que aprovadas no Congresso. Desde 2003, quando o petista tomou posse para seu primeiro mandato, apenas em 2019 e 2020, com Jair Bolsonaro (PL), e em 2023, o presidente da República fechou o ano com menos MPs aprovadas do que caducadas. Neste último caso, porém, a proporção é bem maior.

Levantamento feito pelo Estadão/Broadcast mostra que, até o dia 20 de dezembro, Lula viu 20 medidas provisórias perderem a validade e apenas sete serem aprovadas pelos parlamentares federais.

Em 2020, 54 MPs assinadas por Bolsonaro perderam validade antes que fossem analisadas pelo Congresso. Outras 53 foram aprovadas pelos parlamentares e sancionadas pelo então chefe do Executivo. Em 2019, a proporção foi semelhante: 23 medidas provisórias caducaram antes de serem votadas e 22 foram aprovadas.

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Em todos os outros anos (de 2003 a 2018 e de 2021 a 2022), os presidentes da República conseguiram aprovar mais MPs no Congresso, mesmo com bases parlamentares frágeis em alguns momentos.

Normas editadas com força de lei pelo presidente da República, as medidas provisórias são previstas em situações de relevância e urgência. Não é incomum o Executivo ser alvo de críticas pelo excesso de uso do instrumento. No apagar do primeiro ano do terceiro mandato de Lula, a publicação da MP que reonera a folha de pagamento para 17 setores que mais empregam no País provocou críticas e protestos do setor produtivo e da classe política. O Congresso havia prorrogado a desoneração até 2027.

A medida provisória foi anunciada na quinta-feira pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, e publicada na sexta, último dia útil do ano, no Diário Oficial da União. Ela deve projetar embate entre Executivo e Legislativo no início de 2024. O presidente do Senado e do Congresso, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), afirmou que a medida provisória causou "estranheza" e que o seu teor legal será analisado.

O baixo número de medidas provisórias que tiveram o aval dos parlamentares neste primeiro ano do terceiro mandato de Lula se explica, em grande parte, pela disputa no Legislativo em torno do rito de tramitação das MPs.

Pela Constituição, as medidas provisórias precisam ser analisadas por comissões mistas, para somente então serem encaminhadas primeiro à Câmara dos Deputados e depois ao Senado. As relatorias nos colegiados mistos são alternadas - uma MP é relatada por um deputado e a seguinte, por um senador, visando dar equilíbrio de protagonismo às duas Casas. A escolha do relator na comissão mista é importante porque empodera o parlamentar definido para negociar com o governo e com seus pares.

O presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e líderes da Casa próximos a ele se recusaram a indicar integrantes de diversas comissões mistas. Lira também avisou ao governo que não pautaria algumas MPs para votação no plenário da Câmara, orientando que as propostas fossem reencaminhadas como projetos de lei.

Diversas proposições passaram por esse entrave no Congresso. A MP que tratava da tributação de offshores, por exemplo, teve de ser enviada novamente ao Congresso no formato de projeto de lei. O mesmo ocorreu com a proposta que retomava o voto de qualidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).

O efeito prático foi que o governo perdeu tempo de debate dos assuntos e teve de lidar com negociações pontuais com líderes da Câmara e do Senado em relação aos temas. Para evitar desgastes, principalmente com Lira, em quase todas as oportunidades o Palácio do Planalto preferiu atender aos pedidos e enviar os projetos de lei ao Legislativo.

Uma das únicas vezes em que o governo bateu o pé e insistiu na tramitação de uma medida provisória foi com a mudança nas subvenções do ICMS, aprovada no Senado em dezembro e enviada à sanção presidencial. O motivo: como a regra de tributação foi instituída por meio de medida provisória, não teria de passar por um período de "quarentena" antes de entrar em vigência. Se fosse aprovada por meio de um projeto de lei, só valeria a partir de abril - e o governo perderia a nova arrecadação nos primeiros meses de 2024.

Em seu primeiro mandato, Lula teve de enfrentar outro tipo de resistência do Congresso. De 2004 a 2006, 20 medidas provisórias assinadas pelo petista foram rejeitadas pelos presidentes do Congresso à época. Estiveram à frente do Legislativo, naquele período, os senadores José Sarney (MDB-AP) e Renan Calheiros (MDB-AL), que tinham uma postura de independência em relação ao PT.

Mesmo assim, na grande maioria das vezes, não havia resistências por parte dos parlamentares com o instrumento legislativo da medida provisória - Lula teve 160 MPs aprovadas nesse período.

Nos últimos anos, porém, tornou-se mais frequente o Congresso deixar de analisar medidas provisórias assinadas pelo presidente da República. Em 2014, a então presidente Dilma Rousseff (PT) viu 14 MPs suas perderem validade antes de serem votadas. Em 2017, com Michel Temer (MDB), esse número aumentou ainda mais: foram 23.

Além do fortalecimento do Congresso nos últimos anos, com cada vez mais espaço no Orçamento da União por meio de emendas parlamentares, outro motivo para esses altos números de MPs que perdem validade antes de serem votadas está nas aberturas de créditos extraordinários. De 2017 até hoje, por exemplo, 62 das 175 medidas provisórias que perderam validade diziam respeito a esses créditos. Na prática, uma vez que os recursos são destinados, as medidas provisórias ficam sem função e não precisam virar lei.

Nas duas últimas décadas, foram constantes as queixas e os embates envolvendo o número de medidas provisórias enviadas pelo Executivo ao Legislativo. O uso abusivo do instrumento já foi denunciado por autoridades dos outros Poderes ao longo dos últimos anos, em diferentes governos.

Em 2017, na gestão Temer, o então presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), chegou a anunciar que não votaria mais este instrumento no plenário da Casa. Já em 2008, durante o segundo mandato de Lula, o ministro Gilmar Mendes, então presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), criticou o que chamou de excesso de medidas provisórias e trancamento de pautas no Congresso.

À época, o então presidente do STF defendeu a fixação de um número que limitasse a edição de MPs pelo Executivo. "É como se estivéssemos numa roleta-russa com todas as balas no revólver", comparou Gilmar na ocasião.