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ENTREVISTA ESPECIAL Notícia da edição impressa de 14/09/2015

Governos usam OP para restabelecer a confiança, diz Cabannes

Marcus Meneghetti

ANTONIO PAZ/JC
Um dos problemas do Orçamento Participativo é a falta de constância, diz Cabannes
Um dos problemas do Orçamento Participativo é a falta de constância, diz Cabannes

O urbanista francês Yves Cabannes - estudioso do Orçamento Participativo (OP) desde a sua implementação no Brasil - acredita que, diante da crise de confiança da democracia representativa, o OP tem sido usado por governantes locais para restabelecer a relação entre a população e os gestores. Embora reconheça que tal uso da consulta popular seja uma tendência global, Cabannes adverte que, "com isso, o OP perde muito do seu potencial". Depois de acompanhar dezenas e dezenas de processos de participação popular, implantados em diversas cidades do mundo, o pesquisador acredita que o principal problema do OP é a descontinuidade.

Segundo Cabannes, nos casos brasileiros, a inconstância se deve às trocas de partidos nos governos: eventualmente, é eleita uma legenda que não quer dar continuidade à consulta popular. A falta de infraestrutura para levar a população pobre às audiências do OP - como a ausência de transporte, por exemplo - é outro elemento que contribui para a descontinuidade dos OPs brasileiros.

Nesta entrevista ao Jornal do Comércio, Cabannes também enfatizou a importância de os governo trabalharem com orçamentos realistas - no momento de planejar quanto será destinado ao ciclo do OP. Segundo o urbanista, frequentemente as prefeituras esperam receber recursos federais ou de outras fontes de receita e, muitas vezes, esses valores não são repassados aos municípios. Por consequência, as demandas aprovadas no OP acabam se acumulando. E isso, de acordo com o pesquisador, é o fator que mais enfraquece a consolidação dos processos de consulta popular.

Jornal do Comércio - Se fala muito na crise de representatividade dos sistemas democráticos, o que é uma característica comum de movimentos, como os Indignados, na Espanha, e o Occupy Wall Street, nos Estados Unidos. O OP pode ser uma alternativa para dar maior confiança aos sistemas de representação política?

Yves Cabannes -
Hoje, com a crise da democracia representativa, o OP é muito usado para isso (restabelecer a confiança na democracia representativa). Acho que, com isso, o OP perde um pouco do seu potencial, mas é uma tendência forte em vários lugares do mundo. Em um estudo que fiz para a London School of Economics, elaborei um triângulo de tendências para classificar os OPs. Uma das pontas do triângulo diz respeito a uma tendência que tinha o objetivo de implantar o OP para radicalizar extremamente a democracia, o poder popular, o poder do cidadão. No início (do processo de participação popular), era uma tendência majoritária, hoje é minoritária. Temos experiências dessa tendência, mas não muitas. Por exemplo, o caso do OP de Porto Alegre nos primeiros anos. Outra ponta do triângulo diz respeito ao caso dos alemães, da Nova Zelândia e outros. Nessa tendência, o cidadão é uma espécie de cliente que ajuda a otimizar os recursos junto com o Ministério das Finanças e, em alguns casos, a população é chamada para decidir onde cortar o orçamento. A última ponta do triângulo se refere à tendência na qual o OP é usado para reconstruir a relação da população com um governo que não tem a confiança dos cidadãos. Nesses casos, chamados de construção de governança democrática, as pessoas participam do OP (para deliberar demandas), mas sem alterar o poder político local. Nos últimos anos, em algumas cidades - como Cascais e Lisboa, em Portugal -, o número de votantes do OP foi superior ao número de votantes que elegeu os prefeitos.

JC - Quando o OP foi proposto em Porto Alegre, o Legislativo temia perder sua prerrogativa. Como avalia essa crítica?

Cabannes -
Depende do país. Mas, de uma forma geral, inclusive no Brasil, uma observação interessante a se fazer é que foram muito poucas as emendas dos legislativos às decisões aprovadas pelo OP. Isso é uma prova de que o OP não foi um problema para o Legislativo. Houve alguns problemas, em alguns lugares, com alguns vereadores que não queriam, não aceitavam. Foi percebido como um problema no início por alguns políticos que estavam trabalhando com currais eleitorais, que, por exemplo, como aconteceu no Peru, distribuíam copos de leite (para a população pobre). Mas isso não representa verdadeiramente o Legislativo. E, de um modo geral, isso não tem sido globalmente um fator significativo de confronto. O OP tem se qualificando rapidamente na maioria das cidades onde foi implantado.

JC - Se a relação com o Legislativo não foi um problema, então podemos supor que o OP foi implantado com sucesso em outras localidades? Tem funcionado plenamente?

Cabannes -
Não, não. Um dos problemas mais comuns do OP é a falta de constância. Várias cidades implantaram esse processo de participação popular, mas interromperam por diversos motivos. No mandato de 1995 (entre os anos de 1995 e 1998), mais de 25% dos OPs não chegaram ao final dos mandatos. Mas, em geral, é interrompido por questões políticas, quando há a troca de partidos no poder. Em São Paulo, por exemplo, quando o PSDB assumiu o governo, parou (com o OP). Em Santos, depois de um ou dois mandatos, o OP também foi extinto. Essa volatilidade, essa rotatividade ainda é um fenômeno pouco estudado.

JC - Conseguiria apontar as razões desta descontinuidade?

Cabannes -
Bem, tem uma razão muito clara, que é, como já falei, a questão política: um partido que assume o governo e decide não fazer o OP. E é interessante observar que são partidos tanto de esquerda quanto de direita. Aqui no Brasil, os neoliberais, como o PSDB, a exemplo da gestão do (ex-prefeito José) Serra, cortaram o OP com toda a tranquilidade, porque simplesmente não queriam. Mas isso também acontece do lado da esquerda. Por exemplo, no Alentejo, na região da grande Lisboa, trabalhava com uma liderança local, do Partido Comunista, que estava implantando um processo consultivo na região. Ele implementou e a expansão foi feita pelo Partido Socialista. Mas, em um determinado momento, o Partido Comunista, o Partidão, decidiu que as cidades governadas por partidos comunistas não podiam fazer OP. Assim... Isso foi muito constrangedor para o líder que trabalhava comigo, que tinha sido o iniciador, o inovador daquele processo naquela região. Bem, esta é uma razão - que chamo de política - para a descontinuidade dos OPs.

JC - E as outras razões?

Cabannes -
Outra razão é um fator que discuto muito: a incapacidade da máquina administrativa de se modernizar. Não se moderniza, porque o prefeito é muito centralizador. Ele quer substituir o Legislativo e ocupar o espaço desse Poder. Nesses casos, vai haver, sim, atritos com o Legislativo, mas não porque os OPs supostamente vão tomar o lugar dos vereadores. É um conflito entre Legislativo e Executivo. Então, não é um fenômeno de democratização, mas sim um fenômeno de presidencialismo que, em nível nacional, quer ter contato direto com a população. Essa linha de OPs favorece à construção de novos populismos. Vi isso, por exemplo, na Colômbia.

JC - Em Porto Alegre, uma situação que vemos bastante é que, às vezes, as comunidades não participam do processo de consulta popular por impedimentos materiais. Em alguns casos, as pessoas não têm condições de pegar ônibus para se deslocar aos locais das assembleias... 

Cabannes -
Esse é o fator que mais dificulta a continuidade dos OPs: a falta de infraestrutura das prefeituras para incentivar as pessoas a participarem do processo. Às vezes, não tem uma equipe municipal responsável pelo OP, não tem uma cultura de ir nas reuniões com o povo, ou sequer há recursos para o funcionamento da consulta popular. Afinal, o processo dos OPs tem um custo: tem que ter transporte para levar a população a uma reunião, por 10, 20 quilômetros, à noite. Nesses casos, é muito difícil terminar o processo. Isso é o que chamo de "bloqueios da máquina administrativa". Além disso, recentemente, tem uma nova tendência - infeliz, na minha opinião - que tem sido executada em várias cidades da África, onde o OP é promovido e financiado pela ajuda internacional, em uma atitude voluntarista. São financiados com boa vontade, mas é um problema, porque, quando um fator externo é determinante para o OP, quando ele vai embora, o processo acaba.

JC - Algumas obras deliberadas na consulta popular levam anos, às vezes décadas, para serem executadas. Nas assembleias do OP de Porto Alegre, frequentemente os delegados reclamam que isso esvazia o processo.

Cabannes -
A incapacidade de realizar as obras em tempo é um fator terrível que atrapalha muito a consolidação dos OPs. Aqui no Brasil, muitas vezes, isso acontece, porque as cidades estão fazendo o planejamento, inclusive dos recursos do OP, com um dinheiro que elas esperam receber. O valor destinado ao OP é calculado com base em um orçamento, muitas vezes, superestimado. Aí, se, por algum motivo, não ocorre o repasse do Fundo de Participação dos Municípios ou a arrecadação de ICMS diminui - fontes de recursos levados em conta para calcular o orçamento -, a prefeitura fica sem recursos para executar as obras do OP. Ou, em outros casos, as gestões locais dependem de recursos federais de programas que elas acham que vão receber e não recebem.

JC - E, no seu ponto de vista, qual a solução?

Cabannes -
O que sempre aconselho quando as prefeituras me chamam para prestar consultorias é que se faça um orçamento baseado numa linha base, abaixo dos picos de variação da receita. É melhor fazer menos, porque, assim, (o poder público) consegue garantir e sacralizar esse dinheiro para as demandas da consulta popular. Poucas cidades têm o cuidado que Porto Alegre está tendo ao destinar cinco vezes mais recursos para demandas antigas - neste ano, são R$ 80 milhões para obras novas e R$ 420 milhões para as velhas. Em geral, os políticos querem ver o OP da sua gestão funcionando, por isso destinam a maior parte dos recursos para obras novas e deixam as antigas se acumularem.

JC - Ampliar a periodicidade do OP, quando há dificuldades para executar as obras, é uma medida plausível?

Cabannes -
Quando (o poder público) tem dificuldades de implementação, é uma possibilidade passar a consulta popular para ciclos bianuais. Isso facilita para que as obras sejam executadas em um prazo razoável. Outra opção é, em vez de obras, priorizar um projeto soft. O OP da cidade de Rosário, na Argentina, tem dois tersos de projetos soft, como cursos, oficinas, festivais de música ? que são coisas mais fáceis de implementar, com valores menores, mas com muito mais impacto. Obras custam muito e, além disso, algumas ainda têm um custo depois de prontas. Por exemplo, um centro de saúde, depois de pronto, vai custar, por mês, metade do valor da obra, ou mais. E, às vezes, o terreno onde vai ser construído tem complicações para ser liberado, tem ainda as licitações das empreiteiras, o que pode fazer com que a obra leve anos para ser executada. Nesses casos, a prefeitura tem que saber sua capacidade real de execução e, talvez, fazer em parcelas (a consulta popular) para esse tipo de demandas.

JC - O ex-prefeito de Porto Alegre Olívio Dutra (PT, 1989 a 1992) avaliou que o maior mérito da consulta popular era a organização que ocorria nos bairros em torno do processo de participação popular, o que mudava a cultura política do local. Concorda?

Cabannes -
Sim. E isso é um fenômeno mundial. Quando as pessoas fazem as avaliações do processo, elas dizem que o maior benefício do OP é serem ouvidas pelo poder político e a melhoria das condições de vida. Isso corresponde a uma nova cultura política. Afinal, construímos a nossa democracia sobre o voto: você vota várias vezes, mas não fala, não opina nunca. E a democracia, uma boa democracia, é baseada na voz e no voto. Aliás, essas eram as palavras usadas pelo Olívio quando implantou o orçamento participativo - voz e voto. Quando a população, além de ter valor deliberativo, pode falar da obra, das condições de vida, do regimento interno do OP, isso as empodera tremendamente.



Perfil

Nascido em uma pequena cidade do sul da França, Yves Cabannes graduou-se em engenharia civil, na  National School for Bridges and Roads, e em Planejamento Regional e Nacional, na School of Economic and Management Sciences, ambas em Paris. Em 1976, concluiu mestrado em Análise e Planejamento Regional, na Paris I Sorbonne University. No ano seguinte, concluiu doutorado em em Estudos de Desenvolvimento Econômico e Social na mesma universidade. Migrou para o Brasil em 1988, quando trabalhou na prefeitura de Fortaleza, estudando programas sociais para redução da pobreza. Foi nessa época que tomou contato com o Orçamento Participativo e começou a estudá-lo. Desenvolveu trabalhos juntos a diversos governos de países latino-americanos e caribenhos, até ser coordenador regional, entre 1997 e 2003, do Programa de Gestão Urbana da Organização das Nações Unidas (ONU)/Habitat para a América Latina e o Caribe - que selecionou 450 cidades para implantar o mecanismo de consulta popular. Atualmente, estuda o impacto do OP no lugares onde foi implantado e presta consultoria a governos locais que querem implantar tal sistema.

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