Vinculações

A ideia de desvincular algumas receitas de gastos em saúde e educação gerou ruído. Há quem diga que liberará bilhões de reais para financiar outras áreas. E há quem fale em desmonte dos dois setores.

Não ocorrerá nenhum dos dois extremos. Importante entender o que dizem as leis e os números.

Na educação, propõe-se revogar o caput e os parágrafos 1º e 2º do artigo 212 da Constituição, que obrigam a União a gastar em educação 18% de sua receita de impostos, e os estados e municípios, 25%.

A União há anos gasta acima dos 18%. Em 2020, foram 23%. Na esfera federal, portanto, o limite mínimo tem baixa relevância.

Nos estados e municípios, a proposta não desmonta o Fundeb, que está normatizado em outro artigo (212-A). Esse fundo vincula 20% de uma cesta de impostos e transferências federais ao ensino básico e conta com complementação da União.

Embora o percentual de vinculação do Fundeb (20%) seja menor que o do art. 212 (25%) e o conjunto de receitas vinculadas também seja menor, a emenda constitucional 108/2020, que reformou o Fundo, criou regras que farão com que, em pouco tempo, haja uma despesa obrigatória em educação maior que a determinada pelo art. 212, tornando esse dispositivo praticamente inócuo.

A emenda 108 aumentou a complementação da União de 10% para 23% do total do fundo em seis anos. Neste ano, já serão 12%. Isso aumentará muito o tamanho do fundo.

Haverá fortes aumento dos salários dos profissionais da educação básica. Por lei, o piso remuneratório do magistério é reajustado pela mesma taxa de crescimento do gasto por aluno feito pelo Fundeb. Como o fundo vai crescer, nos próximos anos os salários terão reajustes de dois dígitos. Governadores e prefeitos terão que pagar mais, independentemente do quanto de suas receitas estará vinculado à educação.

Os salários e as contratações também subirão porque a emenda 108 aumentou de 60% para 70% o percentual do Fundeb que deve ser gasto com a folha de pagamentos. Em razão dessa regra, mais de 1.300 entes subnacionais terão aumento de despesa.

A emenda também proibiu o uso dos recursos do Fundeb para pagar a aposentados e pensionistas da educação. Estados e municípios que o faziam terão que gastar mais em outras rubricas.

Não há, portanto, risco de cortes relevantes. O setor ainda conta com outros recursos cativos, como o salário-educação, renúncias fiscais do ProUni e subsídios do Fies.

Há regras de divisão do bolo do Fundeb que são indiretamente ligadas à vinculação que se propõe extinguir. Mas não seria difícil redesenhá-las mantendo o efeito redistributivo.

A saúde é mais vulnerável. Historicamente, o gasto da União no setor está muito próximo do mínimo, exceto em 2020, devido à pandemia. Em 2019, a despesa foi apenas 4% superior ao piso.

Além disso, enquanto na educação prepondera a folha de pagamentos -blindada pela estabilidade e irredutibilidade de salários-, na saúde há uma participação elevada de gastos como medicamentos e equipamentos, que estão mais sujeitos a cortes. A saúde também não conta com uma "vinculação adicional", similar ao Fundeb.

Em vez de desvincular, seria melhor corrigir os problemas das regras atuais. Vincular o gasto a um percentual da arrecadação é ineficiente. Quando a receita sobe, contrata-se mais pessoal e constroem-se escolas e hospitais. Quando a receita cai, não é possível reduzir o pessoal, e a manutenção das redes se torna precária.

O problema se agrava porque o cumprimento da vinculação é em bases anuais. Se a arrecadação sobe ao final do ano, é preciso gastar às pressas, sem planejamento.

Melhor seria ter um gasto mínimo obrigatório em valor nominal, corrigido pela inflação, desconectado da flutuação da receita.

Na educação, os atores com influência no processo têm dado prioridade aos meios (folha de pagamentos) em detrimento dos fins (melhoria do aprendizado). Há resistência a usar parte da distribuição dos recursos para premiar bons resultados. O dinheiro novo injetado pela União no Fundeb vai quase todo para a folha de pagamento.