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Estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) mostra que R$ 25,4 bilhões deixaram de ser arrecadados em renúncias fiscais do total dos gastos federais em saúde em 2013. O resultado foi verificado em uma Radiografia do Gasto Tributário em Saúde 2003-2013, nota técnica que deve servir para que a sociedade brasileira e autoridades governamentais tenham dimensão dos gastos tributários no setor. A pesquisa foi elaborada pelo Ipea em parceria com a Receita Federal do Brasil (RFB).
O estudo, diz Carlos Ocké, um dos responsáveis pela elaboração do documento, serve para que "possamos pensar a distribuição dos recursos no setor num quadro de subfinanciamento crônico do setor de saúde". "O valor corresponde a 30,5% dos gastos na área de saúde, um montante expressivo o bastante para que se discuta quais são as prioridades na alocação dessa desoneração fiscal", aponta o pesquisador do Ipea.
O gasto tributário em saúde representa gastos indiretos do setor - renúncia de arrecadação fiscal. É aquilo que o Estado deixa de arrecadar para a promoção de atividades ou programas na área da saúde. Esta renúncia é destinada às pessoas físicas, jurídicas, à indústria farmacêutica e hospitais filantrópicos.
"Há subsídio tanto à demanda - famílias, empregadores, pessoa física e jurídica, quanto à oferta - medicamentos e hospitais filantrópicos. E, ao se verificar a composição destes gastos, houve um montante expressivo que deixou de ser arrecadado em relação aos hospitais filantrópicos e em relação aos planos privados de saúde", explica Ocké.
Segundo o pesquisador, quando se analisa este gasto, a renúncia de arrecadação fiscal ou mesmo os subsídios, o setor dos hospitais filantrópicos, por exemplo, registrou em 2013 algo em torno de R$ 7,5 bilhões de renúncia fiscal. Os planos de saúde e os medicamentos também alcançaram uma desoneração considerável.
Contudo, afirma Ocké, no caso da indústria farmacêutica, é possível ver claramente os reflexos da desoneração no preço de remédios. "No caso dos planos de saúde, isso não acontece. O que vemos são valores cada vez mais altos pagos pelas famílias e empregadores. O governo não subsidia os planos? Então o produto final tem que chegar ao consumidor mais barato", defende o especialista.
Os dados mostram que, em 2003, o setor de saúde respondeu por 22,2% do gasto tributário total e que essa participação foi decrescente ao longo do período, atingindo 11,2% em 2013. Pela análise feita, a redução se explica em boa parte pela ampliação das desonerações fiscais e previdenciárias promovidas pelo governo federal a partir de 2006, que ganharam novo impulso em 2010. Isso a partir de três fatores: o alargamento do Simples Nacional, a desoneração da cesta básica e a criação de diversos regimes especiais de tributação.
Como proporção das despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) do Ministério da Saúde, o gasto tributário em saúde manteve-se praticamente estável entre 2003 e 2013, tendo esse percentual alcançado 36,6% em 2006, puxado pela renúncia dos medicamentos e produtos químicos. Os autores do estudo chamam a atenção para o fato de que a proporção da renúncia caiu quando houve aumento nominal do gasto direto, como se observou entre 2009 e 2012. Tendo em vista as necessidades de financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS), esse fato merece ser destacado, já que, em 11 anos, a preços médios de 2013, o governo subsidiou o setor em aproximadamente R$ 230 bilhões. Os subsídios alcançaram R$ 25,4 bilhões em 2013.
Em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), o estudo aponta que, em termos reais, houve um crescimento do gasto do Ministério da Saúde de 1,33% em 2003 para 1,61% em 2013. Embora em menor intensidade, a mesma tendência se verifica nesse período em relação aos gastos tributários (de 0,42% para 0,49% do PIB). Houve, contudo, uma descontinuidade nessa trajetória em 2013, com o registro de crescimento do PIB, uma estabilização do montante de subsídio e redução na despesa com ASPS relação ao PIB. Sob um aspecto global do financiamento público do SUS, a pesquisa alerta para o fato de que, apesar de o governo federal ter aplicado direta e indiretamente na saúde R$ 108,4 bilhões em 2013, aproximadamente 2,1% do PIB, a descontinuidade mencionada é preocupante.
A contradição entre gastos diretos e indiretos, explica Ocké, acontece porque, a rigor, como não há limite, o gasto indireto não é controlado. "Conforme a lógica do Congresso Nacional, você há de convir que é muito mais fácil ampliar setorialmente determinada desoneração do que discutir elevação do gasto direto", sustenta.
A publicação atende a uma demanda de avaliação da aplicação dos gastos tributários em saúde, conforme a recomendação do Tribunal de Contas de União. A partir desses dados, o Ministério da Saúde (MS) poderá monitorar e avaliar com mais rigor o papel dos subsídios no financiamento do SUS.
Pessoas físicas foram as mais beneficiadas
Governo federal concede subsídios à indústria farmacêutica, hospitais filantrópicos e também a pessoas físicas e jurídicas
MARCO QUINTANA/JC
A Radiografia do Gasto Tributário em Saúde 2003-2013 mostra, também, que as pessoas físicas foram, em termos relativos, as mais beneficiadas na distribuição do gasto tributário em saúde. Houve uma redução de sua participação ao longo do período, mas elas foram favorecidas com mais de um terço do gasto em 2013 - 37,8%.
No campo da oferta, os hospitais filantrópicos foram os mais privilegiados em 2003, tendo recebido 30,2% dos subsídios. Em seguida, vieram os medicamentos e produtos químicos, que apresentaram 18,1%, em média, do período. As pessoas jurídicas foram as que apresentaram menor percentual (13,6%), mas, em termos reais, tiveram alta bastante acentuada.
No que diz respeito à evolução da renúncia decorrente das despesas com hospitais e clínicas, o número quase dobrou em termos reais até 2008. Mesmo apresentando queda nos anos seguintes, alcançou um patamar significativo em 2013 - R$ 1,7 bilhão. Com trajetória semelhante, os gastos no exterior com hospitais e clínicas apresentaram um volume bem menor no início do período, mas cresceram até 2008, registrando um gasto neste ano de R$ 39 milhões, e voltaram a cair até 2013 (neste ano, o valor gasto foi R$ 14 milhões).
As despesas com planos também correspondem a uma parcela importante dos gastos privados com saúde no Brasil, tendo apresentado notório crescimento entre 2003 (R$ 3,3 bilhões) e 2008 (R$ 5,7 bilhões), mantendo-se estáveis entre os anos de 2009 e 2011, voltando a subir em 2012 e dobrando no último ano analisado (R$ 6,5 bilhões), em relação a 2003. Por fim, a renúncia decorrente das despesas com profissionais caiu de R$ 1,7 bilhão em 2003 para R$ 1,4 bilhão em 2013, sem deixar de ter dimensão considerável no IRPF. Com exceção dos anos de 2007 e 2008, o gasto tributário no exterior relacionado aos profissionais de saúde foi caindo acentuadamente, chegando apenas a R$ 5 milhões em 2013.
Especialista defende um teto para os gastos
Governo federal concede subsídios à indústria farmacêutica, hospitais filantrópicos e também a pessoas físicas e jurídicas
MARCO QUINTANA/JC
Refletir sobre a reforma tributária e a melhoria do SUS passa pela avaliação da necessidade dos gastos tributários - indiretos. Um dos desafios pode ser o estabelecimento de um teto aos gastos ou a eliminação, gradualmente, de parte desse tipo de subsídio, que acaba beneficiando apenas as classes sociais A e B.
Carlos Ocké, um dos responsáveis pelo estudo Radiografia do Gasto Tributário em Saúde 2003-2013, afirma que os subsídios destinados às famílias, em particular para os declarantes do modelo de Dirpf Completo, são regressivos do ponto de vista da justiça tributária. "Favorece o consumo dos extratos superiores de renda. A distribuição per capita dos gastos tributários em saúde, mesmo ajustando por utilização e levando em conta que as classes mais altas utilizam o SUS também, é inequitativa", aponta.
Em um momento em que a economia se apresenta em recessão, é ainda mais latente pensar se é justo aumentar a carga tributária sobre classes pobres e médias, provoca o especialista. Para sanar esse descompasso, Ocké defende o aumento de impostos sobre patrimônio e ganhos financeiros, a exemplo dos tão falados Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) e a volta da Contribuição Provisória sobre a Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF).
Além disso, o pesquisador do Ipea teme a ofensiva de gestores públicos sobre conquistas sociais. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 143, em tramitação no Senado Federal, pode representar redução de R$ 35 bilhões nos repasses para investimento em saúde dos estados e municípios em 2017.
Além disso, integra o pacote de medidas do ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, e do presidente interino Michel Temer proposta de limitar o reajuste nos gastos com saúde (e educação) à taxa de inflação. "Fiz uma estimativa do impacto dessa medida e, com base em dados de 2006 a 2015, teremos uma perda anual aproximada de R$ 35 bilhões também."
Somadas, a PEC 143 e a proposta de Meirelles podem reduzir em R$ 70 bilhões o orçamento do SUS, avisa Ocké. "É uma bomba-relógio com efeitos graves sobre o financiamento do SUS e da própria economia, pois a saúde gera empregos, contribui para inovação tecnológica. Teremos um perigoso efeito social e econômico", destaca.