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Para especialistas, valores concedidos pela União são uma caixa-preta. Muitas benesses paralelas funcionam como incentivos, mas oficialmente não são consideradas como tais. Lançado neste mês, o estudo "Benefícios Fiscais, tão requisitados e tão desconhecidos", elaborado pelo Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre/FGV), busca destrinchar um verdadeiro labirinto das benesses públicas. Os valores dos benefícios dados no País não são consolidados. Para complicar, existem muitas benesses paralelas que funcionam como incentivos, mas oficialmente não são consideradas como tais.
Especialistas no assunto destacam a importância dos benefícios fiscais. São instrumentos essenciais de política pública no mundo inteiro. O que questionam é sua disseminação no Brasil sem uma avaliação de desempenho. No levantamento realizado pelos pesquisadores do Ibre/FGV Vilma da Conceição Pinto e José Roberto Afonso, é possível ver que o gasto tributário (renúncias) do Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), muito usado para contornar a crise de 2008, ainda é alto.
Conforme o estudo, os benefícios fiscais em sua essência são eficazes para promover crescimento econômico, porém seu uso em excesso e sem análise de suposto custo benefício pode acarretas sérios problemas fiscais. "A deterioração fiscal é latente, e parte dessa deterioração pode ser consequência desse excesso de política, que minou a arrecadação do governo e ampliou seus gastos", conclui o documento.
"Os incentivos totais são uma caixa-preta", diz o economista Marcos Lisboa, presidente do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper). Segundo Lisboa, o FGTS banca o fundo FI-FGTS, que dá crédito subsidiado e compra participações em empresas. Além disso, não há clareza sobre a gestão dos recursos do Sistema S, que bancam entidades como Senai e Sesc, nem tão pouco sobre contribuições sindicais de federações e confederações.
"As pessoas ficam envolvidas em grandes debates, se são contra ou a favor de incentivar este ou aquele setor, mas não entram no detalhe: quanto custa? Quem recebe? Por que recebe? Atingem os objetivos? Todo esse debate não existe. Não se faz gestão clara. Por isso, a qualidade dos resultados é muito ruim", diz o economista do Insper.
Baseados em alguns dados e em uma certa percepção, economistas mais críticos à política econômica de Dilma Rousseff dizem que ela exagerou na concessão de benefícios fiscais. Sob a sua gestão, teriam proliferado benesses que reduziram a arrecadação e criaram contas futuras bilionárias para o Tesouro Nacional.
Um estudo que quantifica o tamanho da conta: de 2011, ano em que Dilma assumiu, a 2015, os benefícios fiscais dobraram: passaram de R$ 209 bilhões para R$ 408 bilhões. No ano que vem, vão a R$ 419 bilhões. A maior parte desses benefícios, 75% do total, é constituída pelos gastos tributários: cortes de impostos e contribuições - renúncias de arrecadação - que levam à redução da receita da União (ler mais ao lado). Neste ano, em que o governo está no vermelho e ameaçou não pagar até as contas de água e luz, serão R$ 309 bilhões que não vão entrar no caixa.
Para os autores do estudo, a crescente dispensa de grande volume de recursos desorganizou as finanças públicas e reduziu o poder de investimento do governo. "O excesso de benefícios abalou a geração de recursos do governo e ajudou a empurrar o País para o abismo da pior recessão do pós-guerra", diz um dos autores do estudo, o economista Afonso, que também é professor do Instituto Brasileiro de Direito Público.
Simples Nacional traz distorções
Outro ponto que tem gerado debate é a dificuldade de mudar o rumo quando fica claro que a iniciativa tem problemas. O maior concentrador de benefícios fiscais é o Simples Nacional, que descomplica a cobrança e reduz tributos para pequenas e médias empresas. Neste ano, soma uma renúncia de R$ 72 bilhões, 25% do total. "Faz sentido dar incentivo para pequenos negócios, mas o modelo do Simples traz uma série de distorções", diz o economista Bernard Appy, do Centro de Cidadania Fiscal.
A pior delas, apontada por especialistas, é inibir o crescimento e a sofisticação dos negócios, porque não há uma regra de transição para a cobrança tradicional de impostos, que onera demais as empresas. Um estudo mostrou que pequenas e médias empresas proliferam. Já representam quase 30% do PIB, e mais de 70% são comércios e prestadores de serviços, que preferem não crescer.
Concessões superam patamar indicado
Entre 1988, quando a Constituição Federal foi promulgada, e 2003, a soma dos benefícios concedidos ao ano equivalia a 2% do PIB. Entre 2003 e 2010, no mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, foi para 4% ao ano. A partir de 2011, no governo de Dilma Rousseff, a média, por ano, ficou em 6% do PIB. Em 2015, baterão recorde: 6,5%. Como o Ministério da Fazenda conseguiu cortar alguns incentivos, o total cede para 6,2% do PIB em 2016. "Os benefícios evoluíram de forma atípica a partir de 2004, porque o governo usou esse instrumento para incentivar o crescimento: no começo funcionou, mas depois passou a ter o efeito inverso", diz Vilma da Conceição Pinto, pesquisadora do Ibre que coordenou o levantamento.
Excessos contribuem com a recessão
O economista e técnico em contabilidade José Roberto Afonso, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia do Fundação Getulio Vargas (Ibre/FGV), tem produzido uma série de estudos sobre os benefícios fiscais. A meta é desvendar quanto, afinal, eles custam ao País.
Que isenções, na sua opinião, criaram as maiores distorções em vez de benefícios?
José Roberto Afonso - Aqueles que foram concedidos de forma seletiva e sem um critério ou racionalidade técnica para se justificar, porque ora se escolhia este ou aquele setor e, às vezes, até mesmo um contribuinte para ser beneficiado. A desoneração da folha é certamente o maior erro de política fiscal e econômica. Partia de um diagnóstico correto - que é o excessivo custo tributário de contratar mão de obra no Brasil comparado ao resto do mundo, mas não se limitou a beneficiar os setores mais expostos à concorrência internacional. O pecado capital foi criar o benefício quando se estava próximo do pleno emprego e não se comprovou que alguém contratou mais por causa dele. Pior foi quando o cenário mudou, e os benefícios foram mantidos Isso não impediu uma disparada do desemprego. O governo continua pagando para os empregadores continuarem a demitir seus empregados.
A reforma tributária seria uma alternativa melhor?
Afonso - Sim, mas o sistema atual tem tantas distorções que nem dá mais para ser reformado. É preciso construir, ainda que aos poucos, um novo e moderno sistema tributário.
Como se reverte tantos benefícios, que agora já comprometem mais de 6% do PIB?
Afonso - A mesma vontade política que se teve para fazer as concessões de benefícios dispararem deveria se ter para cortar. Também é preciso ter capacidade técnica para dar total transparência sobre quanto custa, quem beneficia, e, a partir daí, avaliar quais são os bons e os maus benefícios.