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Ávidos por receita e com dificuldade de colocar em prática as medidas de equilíbrio fiscal, os estados estão voltando os olhos para os reembolsos dos recursos da Lei Kandir. Instituída em 1996, ela isentou o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) para exportações de produtos primários e semielaborados.
Os mais endividados estão entre os que alegam maiores perdas com a lei, de 1997 a 2015, segundo estudo do governo do Pará: Minas Gerais (R$ 92,2 bilhões), Rio de Janeiro (R$ 49,2 bilhões) e Rio Grande do Sul (R$ 41,8 bilhões). Em valores corrigidos, com todos os estados somados, a perda é de R$ 466,9 bilhões.
Até 2003, era garantida aos governadores a compensação do que deixou de ser arrecadado com a isenção do tributo. No ano seguinte, um texto complementar manteve o direito de repasse, mediante recursos alocados no orçamento da União, mas sem fixar valor.
Amparados por uma decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) - que, em novembro passado, deu prazo de 12 meses para que o Congresso regulamente a compensação pelas perdas -, os estados têm se unido para recuperar receita. A determinação da Justiça não deixou claro se as restituições serão regressivas.
Em grave crise fiscal, que afeta até o pagamento dos servidores, o Rio enviou parlamentares da Alerj em março para tratar do assunto diretamente com o presidente Michel Temer (PMDB). "Ele disse que o Supremo decidiu que precisa fazer a regulamentação, mas ela ainda não existe", diz o deputado fluminense Luiz Paulo (PSDB).
Há mobilização também em Minas Gerais, no Pará e em Mato Grosso do Sul, entre outros exportadores que se sentem prejudicados. No início de maio, após encontro de parlamentares estaduais com o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), a Casa instalou comissão especial para analisar as mudanças na lei.
Para o ex-diretor do Banco Central Alexandre Schwartsman, a pressão dos estados por recursos da Lei Kandir, no entanto, pode criar um precedente fiscal ruim. "Cortar despesas ninguém quer. A lei tem 20 anos, o que tinha de ser reembolsado já foi. O nó dos orçamentos estaduais é que precisa ser desatado."
Estados fazem malabarismo tributário para contornar forte recessão da economia
A forte recessão no País levou governos estaduais a lançar mão de uma série de malabarismos tributários, na tentativa de compensar a queda de arrecadação e conseguir recursos extraordinários. Especialistas relataram ao menos 10 práticas pouco tradicionais de aumento de receita adotadas nos últimos anos, que incluem apropriação de depósitos judiciais, antecipação de royalties de petróleo, retenção de créditos acumulados de ICMS e dedução de parcelas de consignado a servidores sem repasse aos bancos.
Medidas assim, embora não sejam necessariamente ilegais, foram algumas das formas encontradas, sobretudo pelos estados com maiores déficits, para diminuir o rombo nas contas.
Só em 2015, 11 governadores sacaram R$ 17 bilhões de depósitos judiciais, segundo dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Esses fundos são formados por recursos públicos, de empresas ou pessoas físicas envolvidas em disputas e servem para pagar multas ou indenizações. Durante a crise, os três governos que mais utilizaram dessa alternativa foram justamente os mais endividados: Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
Na busca por recursos emergenciais, alguns governadores foram além e fizeram uso de montantes relacionados a litígios privados, nos quais o Estado nem estava envolvido.
Com o frequente uso dos depósitos judiciais, o Supremo decidiu frear essa prática, e foi preciso lançar mão de outras alternativas, lembra Raul Velloso, especialista em finanças públicas. "Por serem receitas extraordinárias, que dificilmente se repetirão, os governadores logo se veem obrigados a buscar novas fontes de renda." Ele lembra que os gastos com Previdência têm o maior peso.
O rombo com a Previdência nos estados chega a R$ 79,5 bilhões, segundo estudo da Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (Firjan). Assim como nos depósitos judiciais, Rio Grande do Sul e Minas Gerais estão entre os que mais direcionaram fundos ao pagamento de inativos e pensionistas no ano passado: 53% e 38%, respectivamente. No Rio, o comprometimento foi de mais de 30%. "A imaginação dos estados é enorme", diz Bernard Appy, do Centro de Cidadania Fiscal. Entre outros exemplos, ele cita o fim de incentivos fiscais.
Outra estratégia foi a apropriação de recursos do pagamento de parcelas do crédito com desconto em folha, que eram retiradas dos salários dos servidores, e não repassadas aos bancos. O diretor de uma grande instituição financeira conta que o crédito consignado era encarado pelo banco como um empréstimo praticamente sem risco, mas os modelos de concessões tiveram de ser revistos.
José Roberto Afonso, professor do Instituto Brasiliense de Direito Público, alerta que o uso das práticas pouco habituais para aumentar a arrecadação vem crescendo. "Estariam ocorrendo até operações de antecipação de receita futura do ICMS." Um caso recente levou a um questionamento judicial no Rio. A Confederação Nacional da Indústria (CNI) acusou o governo de criar um imposto sem ter competência para isso, ao condicionar o aproveitamento de incentivos do ICMS a depósitos em favor do Fundo Estadual de Equilíbrio Fiscal (Feef), criado há dois anos para sanar as contas.
O gerente jurídico da CNI, Cassio Borges, ressalta que a estratégia era criar um "pedágio" para manter o benefício e foi usada por outros governos, como o da Bahia. "Era um empréstimo compulsório, e só quem poderia estabelecer isso é a União." No início do mês, o Supremo Tribunal Federal (STF) barrou o pedido da CNI, e o Rio pôde manter a fonte de renda. Além desse caso, Borges cita a criação de taxas de fiscalização de energia e de recursos minerais e hídricos em estados como Minas Gerais, Pará e Amapá.